Zmiany zawarte w przepisach ustawy o doręczeniach elektronicznych przyczyniły się do powstania licznych problemów związanych z postępowaniem administracyjnym oraz większej liczby potencjalnych rozwiązań. Wpływ na to ma także przedłużona vacatio legis ustawy o doręczeniach elektronicznych.
Wejście w życie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (dalej: ude) z jednej strony stanowi wyzwanie techniczne oraz infrastrukturalne dla administracji publicznej. Z drugiej – wprowadzenie elementu cyfryzacji do postępowania przed organami administracji publicznej przyczyniło się do przyspieszenia tempa prowadzenia sprawy, głównie w okresie COVID-19, ale nie wyeliminowało problemu przewlekłości postępowania ani bezczynności. Jedną z kluczowych zmian stało się wprowadzenie definicji legalnej adresu do doręczeń elektronicznych i usługi publicznej, co umożliwiło serię zmian legislacyjnych w postępowaniach administracyjnych i sądowych.
Adres do doręczeń elektronicznych
Najbardziej istotne zmiany w tej materii wprowadzono art. 61 ude, już w art. 14 kpa. Dodane do art. 14 § 1a–1d umożliwiły sporządzanie pism w formie elektronicznej oraz opatrywanie ich podpisem elektronicznym wraz z przesłaniem ich na adres do doręczeń elektronicznych zdefiniowany jako adres w publicznej lub kwalifikowanej usłudze doręczenia elektronicznego.
Specyfika ogólnodostępnych usług elektronicznych polegająca na podziale na usługi:
- kwalifikowane w formie hybrydowej;
- wyłącznie w formie elektronicznej
została przez ustawodawcę uwzględniona w ten sposób, że przez definicję adresu do doręczeń rozumie się adresy użytkownika tych portali będącego zarówno osobą prywatną, jak i organem administracji publicznej [1]. Usługą tą może być ogólnodostępny program poczty elektronicznej, podczas gdy do kwalifikowanych usług doręczenia elektronicznego można zaliczyć portale elektroniczne prowadzone przez dostawców usług elektronicznych, zapewniające przede wszystkim identyfikację adresata, zabezpieczone podpisem elektronicznym, zgodnie z art. 3 pkt 37 w zw. z art. 44 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE.
Do adresów do doręczeń zalicza się adresy o formacie zawierającym ciąg znaków numerycznych, kończące się cyframi odpowiadającymi sumie kontrolnej. Co do zasady, spełnienie tego kryterium można zweryfikować, kodując adres e-mail podawany przez pełnomocników w postępowaniach w odpowiednim formacie. Identyfikacja takiego adresu byłaby możliwa po weryfikacji sumy kontrolnej zakodowanej w strukturze adresu [2].
Uproszczenie postępowania
Obecnie dzięki licznym usługom online udostępnianym przez organy administracji publicznej upraszcza się de minimis postępowanie przed organami, umożliwiając stronie śledzenie stanu swojej sprawy. Usługi te umożliwiają doręczenie decyzji w wersji elektronicznej.
Przedmiotem doręczenia elektronicznego jest wersja oryginalna decyzji utrwalona w postaci elektronicznej, a nie kopia decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Olsztynie z 18 lipca 2023 r., II SA/Ol 276/23). Doręczenie na adres elektroniczny rozumiany jako adres poczty elektronicznej podmiotu jest możliwe w stosunku do osób posiadających dostęp do internetu oraz innych podmiotów niepublicznych posiadających dostęp do poczty elektronicznej albo usług publicznych.
Zgodnie z raportem Głównego Urzędu Statystycznego w 2022 r. dostęp do internetu miało 93,3% gospodarstw domowych w Polsce. W celu kontaktu z administracją publiczną z internetu korzystało 55,4% osób, a 65% osób miało adresy w usługach doręczenia elektronicznego oraz skrzynkach e-mail [3]. Ten problem może rozwiązać, sponsorowane przez program rządowy, wprowadzenie obowiązku posiadania adresu w publicznej usłudze bądź modyfikacji istniejącej usługi zaufania w taki sposób, że umożliwi dostęp do wysyłki i odbioru doręczanej korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to, wymagające odpowiednich zmian logicznych w programowaniu usługi, mogłoby zaoszczędzić koszty przeznaczane na usługi operatorów pocztowych przez organy administracji publicznej. Istotnym ułatwieniem byłoby także umożliwienie działania usług publicznych offline, co byłoby przydatne w miejscach pozbawionych dostępu do szerokopasmowego łącza internetowego i umożliwiłoby sprawne doręczenie pisma oraz potwierdzenie jego otrzymania przez stronę lub jej pełnomocnika.
Skuteczność doręczenia elektronicznego
W sferze pytań pozostaje natomiast prawidłowość doręczenia elektronicznego. W części doktryny uważa się, że doręczenie elektroniczne uznaje się za prawidłowe z próbą doręczenia na wskazany przez stronę albo zapisany w bazie adresów prowadzonej przez ministra cyfryzacji adres do doręczeń elektronicznych i otrzymania przez stronę, co daje priorytet doręczeniom w takiej formie. Doręczenie pisma w inny sposób niż ustalony przez ustawodawcę jako priorytetowy może nastąpić po stwierdzeniu przez organ, że doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie powiodło się:
- z przyczyn technicznych powstałych nie z winy administratora usług publicznych;
- z braku możliwości doręczenia na taki adres elektroniczny, którego nie ma w bazie;
- z powodu braku możliwości potwierdzenia odbioru wybraną metodą przez organ, np. niewprowadzenia kodu weryfikacyjnego czy nieużycia podpisu elektronicznego przy otrzymaniu urzędowego poświadczenia doręczenia.
Odstąpienie od tego sposobu doręczenia decyzji w sposób nieuzasadniony stanowi naruszenie zasady oficjalności doręczeń. Skuteczność doręczenia elektronicznego przez organ następuje wtedy, kiedy strona dysponuje warunkami technicznymi do otrzymania takiej decyzji, mając adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów. Zagadnienie to nadal podlega licznym sporom doktrynalnym [4].
Ustawodawca w art. 39 § 1 kpa wyklucza taką sytuację, w której pisma są doręczane stronom w wersji elektronicznej i papierowej jednocześnie. Podobnie wygląda to w orzecznictwie [5]. Kolizję przepisów rozwiązuje się w ten sposób, że z mocy art. 393 kpa stronom można doręczyć wydruk z systemu teleinformatycznego poprzez dokonanie konwersji pisma w postaci elektronicznej na postać drukowaną, a następnie dostarczenie jej adresatowi.
Doręczenie w formie papierowej
Dość specyficzny dla postępowań sądowych jest problem, w którym zmiana stanu prawnego nastąpiła wskutek ingerencji organu administracyjnego, często w postaci wydania decyzji stwierdzającej ten fakt oraz jej doręczenia elektronicznego, które w praktyce sądy uważały za nieskuteczne. A casu ad casum w takich postępowaniach wymaga doręczenia w formie pisemnej, która w czasie obowiązywania art. 14 kpa uznaje formę elektroniczną decyzji administracyjnej za dopuszczalną. Stało się to widoczne w postępowaniu wieczystoksięgowym, ponieważ normę wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece interpretowano jako obowiązek przedstawienia dokumentu wyłącznie w wersji papierowej, co było przeciwieństwem wytycznych równorzędnego aktu prawnego (postanowienie SN z 15 grudnia 2021 r., III CZP 18/21).
W takich sprawach problem ma charakter interpretacyjny. Powoduje rozbieżne rozstrzygnięcia prawne wniosków składanych w podobnych postępowaniach. Polega na odrzucaniu wniosków stron o wpis w księgach wieczystych, podczas gdy forma ta jest uznawana prawnie z racji obowiązywania tego przepisu. Wprowadzenie do praktyki sądowej takiego rozwiązania interpretacyjnego, zalecającego dopuszczalność formy elektronicznej decyzji o charakterze konstytutywnym jako alternatywy wersji papierowej, z racji czasochłonnych doręczeń wersji papierowych przez operatorów pocztowych stronom w celu złożenia przez nie wniosku w sprawie umożliwiającego uregulowanie stanu prawnego – wyeliminuje w pewnej mierze wątpliwości interpretacyjne sądów innych niż administracyjne. W sytuacjach, kiedy nie jest możliwe doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych, formą substytucyjną jest doręczenie przez operatora pocztowego wyznaczonego przewidziane w art. 39 § 2 kpa. Ta praktyka powinna być stosowana jako forma subsydiarna w przypadkach, w których odbiorca nie posiada adresu do doręczeń elektronicznych albo nie wskazał go do kontaktu z organem, mając na względzie trwający w okresie wejścia w życie ustawy stan epidemii.
Fikcja podwójnego awizowania
Nowelizacja kpa nie wyeliminowała fikcji podwójnego awiza uznanego za doręczenie prawnie skuteczne. Podobnie praktyką wynikającą z braku możliwości skorzystania z adresu korespondencyjnego odbiorcy na podstawie art. 34 kpa, uniemożliwiającą realizację doręczenia w sposób przewidziany w art. 39 § 1–3, jest składanie wniosków do sądu o wyznaczenie kuratora.
Co do zasady, wyznaczenie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu jest ostatecznym krokiem zmierzającym ku skutecznemu doręczeniu pism, a ratio legis koncentruje się na zapewnieniu zastępcy dla osoby niemogącej aktywnie uczestniczyć w toczącym się postępowaniu [6]. Problem ten wynika z braku możliwości ustalenia adresu zamieszkania danej osoby. Adres jest niezbędny, aby móc skutecznie doręczyć pisma takiej osobie w postępowaniu administracyjnym inną drogą niż poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego z udziałem właściwego organu przechowującego we własnej bazie danych adresy zamieszkania osób fizycznych czy domniemanie, że adresat nie ma odpowiednich warunków technicznych do udziału w postępowaniu prowadzonym w systemie teleinformatycznym.
Natomiast brak możliwości realizacji doręczenia wynika z nieposiadania adresu do doręczeń elektronicznych, któryw rozumieniu ustawy jest wymagany dla m.in.:
- podmiotów publicznych;
- adwokatów;
- radców prawnych;
- rzeczników patentowych;
- radców Prokuratorii Generalnej RP;
- doradców podatkowych.
Uniemożliwia to skuteczną realizację doręczenia elektronicznego w sposób wskazany w art. 391 kpa, a więc powoduje konieczność podejmowania dodatkowych czynności procesowych, które mogłyby narazić stronę na zarzut spowodowania zbędnej zwłoki w sprawie. Także podjęcie próby ustalenia adresu za pośrednictwem urzędu gminy może narazić stronę na niewłaściwe wykorzystywanie danych chronionych. W kontekście ewentualnego wejścia w życie ustawy o ochronie danych osobowych, transponującej do polskiego porządku prawnego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/868 z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie europejskiego zarządzania danymi i zmieniające rozporządzenie (UE) 2018/1724 (akt w sprawie zarządzania danymi), może to stanowić podejrzenie naruszenia zasad ochrony danych chronionych (osobowych, ale także w zakresie wykraczającym poza rodo i dyrektywę 2019/1024), w razie udostępnienia danych przez właściwy urząd gminy w drodze decyzji. Praktyka ta, polegająca na wydawaniu przez urzędy gminy decyzji odmownych, jest często stosowana przez urzędy dysponujące bazą adresów korespondencyjnych, zwłaszcza w toku innych postępowań niż postępowanie administracyjne. Dalsze stosowanie tej praktyki powinno być utrudnione, szczególnie wtedy, gdy zostaną utworzone bazy adresowe zawierające aktualne adresy do doręczeń i adresy elektroniczne, które umożliwiają automatyczne zmiany danych teleadresowych strony. Wzbudza to jednak obawy części przedstawicieli opinii publicznej. Zgodnie z postanowieniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2022 r. (II SA/Go 284/22) za dzień doręczenia elektronicznego zgodnie z art. 41 ust. 1 ude uznaje się dzień wpłynięcia na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu dokumentu elektronicznego. Jego pojawienie się w systemie automatycznie generuje poświadczenie przedłożenia.
Za otrzymanie pisma uznaje się każde działanie adresata, które wskazuje na zamiar, szczególnie podjęcie próby otrzymania pisma drogą pocztową lub elektroniczną. Nie powinno to budzić wątpliwości organów ani powodować działań zmierzających do dwukrotnego awizowania pism, a więc stosowania tej analogia legis w doręczenia elektronicznych, co narusza zasadę oficjalności doręczenia i w konsekwencji ewentualnie prawa strony.
Wniesienie pisma a zakończenie postępowania
Problemem wynikającym z wejścia w życie art. 35 § 5 kpa znowelizowanego w drodze ude stała się kwestia czasu upływającego między wniesieniem pisma a zakończeniem postępowania przez organ. Ustawodawca uregulował to w taki sposób, że wyłączył z okresu załatwienia sprawy:
- czas doręczenia za pomocą publicznych usług online;
- okresy zawieszenia postępowania i mediacji;
- opóźnienia wynikłe z przyczyn niezależnych od organu.
Problemy te, związane z sytuacjami kryzysowymi, uwidoczniły się szczególnie w okresie pandemii COVID-19, kiedy wstrzymano bieg terminów do 24 maja 2020 r., co spowodowało napływ skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Co do zasady, do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów doręczenia elektronicznego. Wlicza się go do upływu terminu. Oznacza to, że organ powinien jakiekolwiek opóźnienie w tej materii wyjaśnić na piśmie, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. W sytuacjach kryzysowych, w okresie zakończenia obowiązywania przepisów szczególnych zawieszających bieg terminów, zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, tj. nieefektywnego i przekraczającego ustawowy termin załatwienia sprawy, jest skuteczny (wyrok WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r., II SAB/Łd 156/21). Wyłączenie ustawowych terminów oraz doręczenia za pomocą usług hybrydowych mogą się wiązać z częstymi problemami technicznymi spowodowanymi awarią usług, nierzadko z przyczyn niezależnych od organu, co organ powinien zaznaczyć w formie komunikatu umieszczanego np. na tworzonej przez siebie stronie internetowej. Dobrą praktyką byłoby także opracowanie usługi hybrydowej w taki sposób, że uniemożliwi ona opóźnione doręczenie decyzji bądź utrudni ingerencję zewnętrzną w infrastrukturę ICT. W okresie sytuacji nadzwyczajnych sposobem na zapobieżenie takim problemom jest wprowadzenie regulacji ustawowej, która przyzna możliwość wniesienia skargi na bezczynność w czasie po zawieszeniu biegu terminów, korelując jej wejście w życie z innymi regulacjami.
Wydłużenie okresu przejściowego
Sejm 12 grudnia 2023 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy o doręczeniach elektronicznych, której celem jest wydłużenie okresu przejściowego do 1 stycznia 2025 r. [7]. Ustawa ta została podpisana w dniu 16 grudnia 2023 r. przez Prezydenta RP. Oficjalną przyczyną tej zmiany była informacja o braku przystosowania operatora systemów teleinformatycznych do wprowadzenia rozwiązań ustawowych do daty granicznej wskazanej w pierwotnej ustawie, tj. do 31 grudnia 2023 r. Inicjatywę przedłożenia projektu ustawy wyrazili posłowie, gdyż w IX kadencji Sejmu RP nie zostały uchwalone ustawy wydłużające termin doręczeń elektronicznych [8]. Aktualne zmiany koncentrują się na art. 152 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 11 oraz art. 158 ust. 2 przedmiotowej ustawy.
Ustawodawca w art. 152 ust. 1 wydłuża okres przejściowy do 1 stycznia 2025 r. Natomiast w art. 152 ust. 2 wprowadza obowiązek przekazania informacji o adresach do doręczeń elektronicznych dla podmiotów prywatnych wpisanych do CEIDG do 31 grudnia 2024 r. podczas składania wniosku o zmianę wpisu. W art. 155 ust. 11 wydłużył termin wdrożenia rozwiązań technicznych przeznaczonych do realizacji doręczeń elektronicznych określony w komunikacie ministra właściwego ds. informatyzacji do 1 stycznia 2025 r. Uchylił art. 158 ust. 2 przedmiotowej ustawy, wyłączający zastosowanie zmienianych art. 39, art. 391, art. 40 § 4 oraz art. 46 § 4–9 kpa dla podmiotów posiadających adres do doręczeń elektronicznych.
Zgodnie z intencją ustawodawcy celem tych zmian jest wsparcie operatorów systemów doręczeń elektronicznych w pełnym przygotowaniu do realizacji doręczeń elektronicznych. Podmiotom niepublicznym zmiany te mają umożliwić uzyskanie adresów do doręczeń elektronicznych w terminie dłuższym niż dotychczasowy i przedłużenie możliwości uzyskania takiego adresu bez konieczności kierowania wezwań przez organy administracji publicznej w okresie przed zmianą przedmiotowej ustawy. Prognozowanym problemem wejścia w życie ustawy zmieniającej może być wystąpienie sytuacji, w której okaże się, że operator systemu doręczeń elektronicznych ma odpowiednie warunki techniczne i organizacyjne do realizacji doręczeń elektronicznych oraz jest w stanie je realizować przed zakończeniem proponowanej vacatio legis, oferując i świadcząc te usługi podmiotom niepublicznym. Innym problemem wynikającym z przedłużenia vacatio legis jest możliwość stosowania przez organy procesowe praktyki polegającej na wzywaniu podmiotów administrowanych do wskazania adresu do doręczeń elektronicznych w czasie postępowania administracyjnego poprzez m.in. platformę usług publicznych, systemy informatyczne służące do obsługi postępowań lub za pośrednictwem pocztowego operatora wyznaczonego w okresie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, o ile ustawa ta zostanie ogłoszona przed poprzednio ustalonym dniem wejścia w życie.
Wejście w życie ude niewątpliwie przyczyniło się do gwałtownych, niespotykanych dotychczas zmian w postępowaniu administracyjnym. Wywołały one kolizję z innymi gałęziami prawa procesowego, m.in. prawem cywilnym, co często uwidaczniało się w toku postępowań, powodując konieczność zmiany strategii działania stron postępowań oraz zmiany stanu faktycznego de facto będące przyczyną rewizji podstaw prawnych i faktycznych, a także powstawania nowych zagadnień prawnych do rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. W praktyce zmiany w kpa wprowadzone ustawą stworzyły wiele problemów proceduralnych dla stron oraz organów, powodujących konieczność przygotowania dodatkowych rozwiązań technicznych zmierzających do uzyskania kwalifikowanego podpisu elektronicznego przez organy administracji publicznej i udostępnienia tej usługi podmiotom niepublicznym w związku z postępującą holistyczną cyfryzacją niektórych postępowań. Do takiego rodzaju problemów należała konieczność wprowadzenia rozwiązań zastępczych dla osób niemających dostępu do usług cyfrowych administracji publicznej, takich jak doręczenia wydruków elektronicznych pocztą tradycyjną lub zastępcze doręczenia dla wybranych podmiotów. Mnogość rozwiązań technicznych związanych z wejściem w życie ustawy pojawiła się w drodze praktyki organów administracji publicznej. Wyzwaniem staje się zatem łączenie rozwiązań technicznych pojawiających się w praktyce ze stanem prawnym.
Przypisy
- B. Kwiatek, A. Skóra, K. Szelągowska, Art. 2 Znaczenie pojęć ustawowych, [w:] Doręczenia elektroniczne. Komentarz, red. M. Adamczyk i in., Warszawa 2023, tinyurl.com/ymsseedr [dostęp: 03.01.2024].
- P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 39(1), tinyurl.com/ynhm8vjh [dostęp: 03.01.2024].
- GUS, Społeczeństwo Informacyjne w Polsce w 2022 r. Informacje sygnalne 27.10.2022, tinyurl.com/zp9rf6v3 [dostęp: 03.01.2024].
- D.J. Kościuk, Realizacja zasady oficjalności doręczeń w postępowaniach administracyjnych po wejściu w życie ustawy o doręczeniach elektronicznych, PUG 2021, nr 8, s. 40–47, tinyurl.com/bdfw7bcx [dostęp: 03.01.2024].
- P.M. Przybysz [w:] Kodeks…, dz. cyt.
- A. Wróbel [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2023, art. 34, tinyurl.com/4es93xw8 [dostęp: 03.01.2024].
- Sejm X kadencji, druk sejmowy nr 92 oraz Senat 10 kadencji, druk senacki nr 30.
- P. Rojek-Socha, I. Stawicka, E-doręczenia nie wcześniej niż 30 marca 2024, nie później niż 1 stycznia 2025 r. – już po podpisie prezydenta, tinyurl.com/2hpxv9fh [dostęp: 03.01.2024].
Autor
Anastazja Drapata
Autorka jest założycielką projektu badawczego Laboratorium Prawnicze Legal Lab, działającego od marca 2023 r., w ramach którego bada powiązania nauk prawnych z fizyką sieci złożonych oraz prognozuje potencjalne rozwiązania legislacyjne i orzecznicze. Aktualnie jest związana naukowo z Uniwersytetem Warszawskim.
