Uzasadnienie nie może przekształcić się w element obowiązującego aktu prawnego. Tego rodzaju metoda prawodawcza nie znajduje żadnego umotywowania, a jej stosowanie może prowadzić do konfuzji co do charakteru wypowiedzi prawodawcy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia, jako odrębnego strukturalnie dokumentu, powinien być realizowany w każdym postępowaniu legislacyjnym, a brak uzasadnienia słusznie może być postrzegany jako poważny błąd legislacyjny. Choć sprawy te wydają się oczywiste, okazuje się, że w praktyce zdarzają się problemy z wypełnianiem podstawowych obowiązków w omawianej sferze.

Rola uzasadnienia

Zasadniczą rolą uzasadnienia projektu aktu prawnego jest poinformowanie odbiorcy o intencjach projektodawcy odnoszących się do poszczególnych regulacji zawartych w projektowanym akcie prawnym. Uzasadnienie jest przestrzenią, którą legislator może (a wręcz powinien) wypełnić opisem swoich zamiarów co do brzmienia normy prawnej oraz celów, jakie zamierza osiągnąć.

Opis tego rodzaju nie jest tworzony „sam dla siebie”. Jest to poniekąd dodatkowy kanał komunikacyjny między władzą publiczną a adresatem norm. Uzasadnienie jest rodzajem dialogu nawiązywanego przez prawodawcę z odbiorcami prawa. Jest on dialogiem potencjalnym i „abstrakcyjnym” w tym sensie, że po pierwsze – nie zawsze dojdzie do jego nawiązania (np. gdy mimo istnienia uzasadnienia nikt się z nim nie zapozna), a po drugie – owa „rozmowa” polega na dekodowaniu znaczeń przez odbiorcę tekstu przy jednoczesnej „biernej” postawie prawodawcy (gdy obowiązuje akt prawny, prawodawca nie może już niczego zmienić w uzasadnieniu i musi poprzestać na tym, co wcześniej w nim ujął).

Ranga uzasadnienia rośnie wówczas, gdy w nowym akcie prawnym przewiduje się nieoczywiste, złożone (bywa, że i nowatorskie) konstrukcje. Wówczas tym bardziej konieczne jest wytłumaczenie odbiorcom, jaki jest kontekst tych unormowań i czemu dokładnie mają one służyć.

Uzasadnienie, oprócz tego, że obrazuje intencje prawodawcy, powinno także być pomocne przy rozstrzyganiu wątpliwości związanych z interpretacją konkretnych przepisów zawartych w projekcie. Z uwagi na ogólność regulacji lub ich szczególny (np. wyspecjalizowany i techniczny) charakter mogą zrodzić się problemy w rozumieniu niektórych unormowań. Dlatego uzasadnienie bywa wykorzystywane do tego, aby „dopowiedzieć” treści, których wprost nie zawarto w tekście prawnym, czy też doprecyzować wypowiedzi, które mogą sprawiać kłopoty w ich praktycznym aplikowaniu. Przy tworzeniu uzasadnienia „błędem jest powtarzanie przepisów zawartych w projekcie” [1]. Powielenie treści normatywnych w uzasadnieniu niczego nie precyzuje i nie zbliża interpretatora do poprawnego wyniku wykładni. W tym sensie projektodawca musi „dać z siebie więcej”, poświęcić szczególną uwagę tym regulacjom, które mogą wywoływać wątpliwości interpretacyjne, a także wyjaśnić, jak mają być one usuwane.

Nie bez znaczenia jest także rola porządkująca uzasadnienia, czyli taka jego funkcja, która dotyczy skoncentrowania oraz ustrukturyzowania najistotniejszych informacji dotyczących proponowanych rozwiązań legislacyjnych. Sporządzenie uzasadnienia wedle przepisanych reguł pozwala na wyodrębnienie esencji nowego prawa, oddzielenie kwestii najżywotniejszych od mało znaczących, a także na zaprezentowanie pożądanych treści w przystępny i zrozumiały dla odbiorcy sposób [2].

Normatywne podstawy uzasadniania projektów

Powinności w zakresie uzasadniania projektów mają swoje źródło w przepisach prawa. Należy zwrócić uwagę na trzy rodzaje regulacji.

1. Regulacja konstytucyjna – z art. 118 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. W piśmiennictwie zauważa się, że:

Konstytucja nie formułuje pełnego wzorca uzasadnienia projektu ustawy, wprowadza jeden wymóg dotyczący przedstawienia przez podmiot inicjujący prace legislacyjne (wnioskodawcę) skutków finansowych wykonania ustawy dla – szeroko pojętych, jak się wydaje – finansów publicznych, w szczególności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego [3].

Doprecyzowanie przepisów ustrojowych następuje w Regulaminie Sejmu [4]. W art. 34 ust. 2 Regulaminu wskazano obligatoryjne elementy projektu ustawy. Należą do nich:

• wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy;
• przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana;
• wykazanie różnicy między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym;
• przedstawienie skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych;
• wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego;
• przedstawienie założeń projektów podstawowych aktów wykonawczych;
• oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej [5].

2. Unormowania odnoszące się do rządowego procesu legislacyjnego – w tym zakresie istotne są przepisy Regulaminu pracy Rady Ministrów [6]. Zgodnie z § 27 ust. 1 tego aktu wraz z projektem aktu normatywnego organ wnioskujący opracowuje uzasadnienie projektu. Stosownie do § 27 ust. 3 uzasadnienie projektu aktu normatywnego powinno:

• wyjaśniać potrzebę i cel wydania aktu;
• przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana;
• wykazywać różnicę między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywane skutki prawne wejścia aktu w życie);
• zawierać:
  1. oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej;
  2. ocenę organu wnioskującego, czy projekt aktu podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

Należy dostrzec, że przywołane regulacje odnoszą się jedynie do projektów dokumentów rządowych (tj. opracowywanych w ramach rządowego procesu legislacyjnego).

3. Regulacje zawarte w Zasadach techniki prawodawczej [7] – te unormowania mają nieco bardziej złożony charakter. Zasady nakazują w § 12, by w uzasadnieniu projektu ustawy zawierać określone elementy, wykraczające poza katalog zagadnień, które na mocy odrębnych przepisów muszą się znaleźć w tym dokumencie. W odniesieniu do projektów aktów innych niż ustawy Zasady przewidują, że odpowiednio stosuje się przepisy o uzasadnianiu projektów ustaw.

W przypadku projektów aktów wewnętrznych obowiązek ich uzasadniania pośrednio wynika z Zasad. Jest tak dlatego, że w tym zakresie nie stosuje się § 12 Zasad. Odnoszą się one do projektów ustaw, a wskazane we wprowadzeniu do wyliczenia akty normatywne nie regulują postępowania z projektami aktów wewnętrznych. Jednak na mocy § 141 Zasad do tych projektów stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, poświęconym projektom rozporządzeń. W dziale tym znajduje się wskazany już wyżej § 131, z którego wynika obowiązek dołączania uzasadnienia do projektu.

W odniesieniu do projektów aktów prawa miejscowego sytuacja jest nieco bardziej złożona, przede wszystkim dlatego, że aktualne pozostają wątpliwości co do zakresu stosowania Zasad w przypadku prawa miejscowego tworzonego przez organy samorządu terytorialnego. Niezależnie jednak od poglądu na ten temat nie ulega wątpliwości, że Zasady są stosowane w odniesieniu do prawa miejscowego kreowanego przez organy terenowej administracji rządowej. W przypadku aktów samorządowych należałoby opowiedzieć się za stosowaniem Zasad w takim zakresie, jaki jest uzasadniony z uwagi na specyfikę tych aktów. Innymi słowy, do aktów prawa miejscowego tworzonych przez organy samorządu terytorialnego. Zasady powinny być stosowane przynajmniej z uwagi na konieczność dbałości o jakość legislacji lokalnej i wysoki poziom jej komunikatywności.

Uzasadnienia w praktyce

Wydawałoby się, że powyższe ustalenia powinny być bezproblemowo aplikowane w ramach procesów legislacyjnych. Okazuje się jednak, że nie zawsze tak jest, a niektóre metody prawodawcze odnoszące się do tworzenia uzasadnień muszą spotkać się z krytyką. Istnieje bowiem zjawisko traktowania uzasadnień jako części składowych aktów prawa miejscowego. Takie działanie polega na „przekwalifikowaniu” uzasadnienia, oderwaniu go od projektu i uczynieniu z niego elementu ogłoszonego prawa.

Przykładów dostarcza praktyka legislacyjna, a także orzecznictwo.

1. W uchwale nr XXVI/174/2020 Rady Powiatu w Wyszkowie z 2 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w 2021 r. uregulowano godziny, w których działają apteki ogólnodostępne. W § 3 uchwały wskazano, że uzasadnienie stanowi integralną część uchwały. Do ogłoszonej w dzienniku urzędowym uchwały załączono uzasadnienie, w którym m.in. wyjaśniono kwestię podstawy prawnej, a także omówiono wyniki konsultacji, które odbyły się w ramach samorządowego procesu prawodawczego.
2. Uchwała nr LX/653/2023 Rady Gminy Stare Babice z 29 czerwca 2023 r. w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej we wsi Borzęcin Duży, w której wskazano, że „uzasadnienie stanowi integralną część uchwały”. W tym przypadku uzasadnienie to nie zostało ogłoszone.

Sądy administracyjne stwierdziły, że nie ma jednoznacznego wymogu opatrywania uzasadnieniem aktu prawa miejscowego.

Omawiany rodzaj rozstrzygnięcia prawodawczego, włączającego uzasadnienie do treści aktu prawnego, budzi zastrzeżenia. Przede wszystkim brakuje unormowań, zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących, przewidujących stosowanie tego typu techniki prawodawczej. Żaden przepis nie nakazuje ani nie dozwala na integrowanie uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego z tym aktem, już ogłoszonym i obowiązującym. Działanie organów prawodawczych w tym zakresie należy ocenić z tego punktu widzenia jako pozbawione podstaw prawnych.

W ten sposób dochodzi do pomieszania dwóch porządków: jednego, związanego z obowiązującymi treściami prawnymi, i drugiego – odnoszącego się do procedury legislacyjnej, której przedmiotem jest projekt aktu normatywnego. Uzasadnienie odnosi się do projektu aktu, obrazuje intencje projektodawcy i zawiera inne treści związane z formalnym przebiegiem prac prawodawczych. Z punktu widzenia wskazanej roli uzasadnienianie może ono być „integralną częścią” aktu prawa miejscowego, ponieważ uzasadnienie odnosi się do innej „przestrzeni” niż obowiązujące prawo.

Ponadto zastosowany zabieg powoduje, że uzasadnienie jest niejako „zrównane” z treścią normatywną. Jednym z podstawowych założeń przy wykładni tekstu prawnego jest zasada, w myśl której:

Procesowi interpretacji (wykładni) należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia treści) niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie [8].

U podstaw tej zasady spoczywa przekonanie, że racjonalny prawodawca nie zamieszcza w tekście prawnym nic nieznaczących ozdobników, ale świadomie komponuje tekst prawny z poszczególnych elementów służących zrekonstruowaniu normy prawnej. To założenie jest podstawą dokonywania skutecznych zabiegów interpretacyjnych względem tekstu prawnego. Formalne zintegrowanie uchwały z uzasadnieniem do jej projektu może oznaczać, że ten ostatni element będzie odczytywany jako składowa tekstu normatywnego. Pociągałoby to za sobą konieczność traktowania go tak jak innych, z istoty normatywnych części aktu prawnego. Dokonujący wykładni tego aktu może zasadnie oczekiwać od prawodawcy, że ten nie będzie go zaskakiwał nietypowymi technikami prawodawczymi ani nie będzie sugerował, że komponenty z istoty swej nienormatywne mogą zawierać treści normatywne.

Zdarza się równocześnie, że w statutach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje się unormowania dotyczące trybu i sposobu prowadzenia prac legislacyjnych. W ramach tych przepisów wskazuje się sposób konstruowania uchwał organów stanowiących i uznaje, że uzasadnienia stanowią integralną część tych uchwał. Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie ma być w sposób formalny inkorporowane do aktu prawa miejscowego. Jest to jedynie swoiste przypomnienie o roli uzasadnienia i o tym, że aktom prawa miejscowego muszą, na etapie ich projektowania, towarzyszyć uzasadnienia, będące częścią materiałów legislacyjnych.

Przypisy

1. E. Tkaczyk, Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie Konstytucji – aspekty praktyczne, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, nr 2, s. 247.
2. Zob. E. Tkaczyk, Pojęcie i rola „uzasadnienia projektu ustawy” w procesie legislacyjnym, „Przegląd Legislacyjny” 2010, nr 1, s. 11–24.
3. P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 118.
4. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP z 2022 r., poz. 990 ze zm.).
5. Zob. art. 77 ust. 2 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu (MP z 2018 r., poz. 846 ze zm.).
6. Uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (MP z 2022 r., poz. 348).
7. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (DzU z 2016 r., poz. 283).
8. S. Wronkowska, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 320.

Autor

Marcin Gubała

Autor jest radcą prawnym, legislatorem, doktorem nauk prawnych.