Podstawą systemu planowania przestrzennego od 1 lipca 2026 r. będzie plan ogólny przyjmowany w każdej gminie. Zaskarżanie aktu prawa miejscowego sporządzanego wyłącznie w formie danych przestrzennych będzie stanowiło wyzwanie dla profesjonalnych pełnomocników.
Jednym z aspektów reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego zapisanej w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększenia Odporności (KPO) jest wprowadzenie obowiązku sporządzania i uchwalania przez wszystkie gminy ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego, przekształconych w akty prawa miejscowego. Powinny one określać ogólne zasady zabudowy na obszarze gminy i opierać się na długofalowej strategii rozwoju gminy. Cel ten został zrealizowany przez wprowadzenie instytucji planu ogólnego gminy do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp).
Zdaniem autorów reformy planowaniu przestrzennego wprowadzenie nowego instrumentu planistycznego o zasięgu całej gminy jest odpowiedzią na potrzeby zwiększenia władztwa planistycznego gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Jedną ze znaczących wad obecnego systemu była niewystarczająca rola bardzo rozbudowanego i mało konkretnego studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: studium), w szczególności jego niepowiązania z mechanizmem wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej reformę planistyczną, w miejsce studium zaproponowano akt o bardzo zwięzłej formie i niewielkiej liczbie ustaleń umożliwiającej ich standaryzację, na podstawie którego uzyskanie kompleksowej informacji o możliwościach zagospodarowania danej nieruchomości będzie nieporównywalnie łatwiejsze niż w studium.
Plan ogólny gminy jest aktem prawa miejscowego, który jest przyjmowany dla obszaru całej gminy (z wyłączeniem części terenów zamkniętych). Plan ogólny jest wiążący nie tylko dla ustaleń planów miejscowych, ale również dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. Jednocześnie może wyznaczyć obszary, na których wydawanie decyzji o warunkach zabudowy będzie w ogóle dopuszczalne. Zgodnie z założeniami autorów reformy dzięki temu rozwiązaniu gminy, będą posiadały większy wpływ na to, gdzie może rozwiać się zabudowa i jaki charakter ma utrzymywać ta zabudowa. Celem takiej regulacji ma być przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy.
Jakie ustalenia zawiera plan ogólny gminy?
Zawartość planu ogólnego dotyczy najważniejszych ustaleń w zakresie strefowania obszaru gminy oraz ustalania nieprzekraczalnych warunków realizacji inwestycji w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w gminnych standardach urbanistycznych. Ponadto w planie ogólnym fakultatywnie można wyznaczyć obszary uzupełnienia zabudowy, na których będzie dopuszczalne wydawanie decyzji o warunkach zabudowy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej, dla których będą wprowadzone dodatkowe zasady dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakultatywnym elementem planu ogólnego mogą być także gminne standardy dotyczące dostępności infrastruktury społecznej.
Elementy obligatoryjne
Przechodząc do szczegółu, pierwszym obligatoryjnym elementem planu ogólnego są strefy planistyczne, które decydują o potencjalnych przeznaczeniach konkretnych terenów. Obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na 13 stref planistycznych: strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (SW), strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (SJ), strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową (SZ), strefa usługowa (SU), strefa handlu wielkopowierzchniowego (SH), strefa gospodarcza (SP), strefa produkcji rolniczej (SR), strefa infrastrukturalna (SI), strefa zieleni i rekreacji (SN) strefa cmentarzy (SC), strefa górnictwa (SG), strefa otwarta (SO) oraz strefa komunikacyjna (SK).
W planie ogólnym określa się gminne standardy urbanistyczne, które obejmują gminny katalog stref planistycznych. Mogą obejmować gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej. Przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy kluczowe jest określenie gminnego katalogu stref planistycznych. Składa się on z dwóch regulacji – odrębnie określonych dla każdej ze stref planistycznych:
1. Profil funkcjonalny stref planistycznych.
Profile funkcjonalne dla każdej strefy to zbiór przeznaczeń terenów, podstawowych i dodatkowych, które można ustalić w konkretnej strefie planistycznej. Ich katalog został określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydania z niego wypisów i wyrysów (dalej: rozporządzenie). Przykładowo, dla strefy wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (SW) można przyjąć:
- w ramach profilu funkcjonalnego podstawowego – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren usług, teren komunikacji, teren zieleni urządzonej, teren ogrodów działkowych i teren infrastruktury technicznej:
- w ramach profilu funkcjonalnego dodatkowego – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren handlu wielkopowierzchniowego, teren zieleni naturalnej, teren lasu lub teren wód;
dla każdej ze wskazanych stref planistycznych profil funkcjonalny obejmuje tereny określone w ramach profilu funkcjonalnego podstawowego. Może także obejmować tereny określone w ramach profilu funkcjonalnego dodatkowego.
2. Parametry zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnych stref planistycznych.
Do parametrów zalicza się:
- maksymalną nadziemną intensywność zabudowy;
- maksymalną wysokość zabudowy;
- maksymalny udział powierzchni zabudowy;
- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej.
Elementy fakultatywne
Pozostałe elementy planu ogólnego mają charakter fakultatywny. Pierwszym z nich są gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej. Nowy przepis pozwala gminom posługiwać się narzędziem, którego celem jest zagwarantowanie odpowiedniego standardu nowych inwestycji mieszkaniowych w zakresie ich dostępu do niezbędnych usług publicznych (np. do szkoły podstawowej, przedszkola, żłobka, obszarów zieleni publicznej czy przystanku publicznego transportu zbiorowego). W planie ogólnym można wskazać maksymalną odległość takiego obiektu od terenu o przeznaczeniu umożliwiającym realizację funkcji mieszkaniowej. W przypadku ustalenia takiej wartości będzie można wyznaczyć w planie miejscowym teren zabudowy mieszkaniowej tylko wtedy, gdy każda działka ewidencyjna na tym terenie spełni ten warunek. Podobną regulację będzie można zastosować wobec decyzji o warunkach zabudowy dla budynku, w ramach którego ma być realizowana funkcja mieszkaniowa.
Następnie trzeba mieć na względzie, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy będzie uzależnione od ustalenia obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym. Tylko te obszary mogą wskazać tereny, na których dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Warto zwrócić uwagę na brak konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy (art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Ostatnim fakultatywnym elementem planu ogólnego są obszary zabudowy śródmiejskiej. Są to położone w mieście obszary zwartej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Dla obszarów zabudowy śródmiejskiej przewidziano łagodniejsze wymagania w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i obniżone wymogi techniczne dla zabudowy mieszkaniowej m.in. w zakresie dostępu do światła dziennego.
Podstawy zaskarżenia planu ogólnego gminy
Zaskarżanie planu ogólnego, stanowiącego akt prawa miejscowego uchwalany przez radę gminy (miasta), podlega zasadom określonym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg).
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 101 ust. 1 usg uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, skarżący musi wykazać, że plan ogólny gminy bezpośrednio narusza jego interesy prawne. Ponadto skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a usg). Oznacza to, że analizę sprawy sądowoadministracyjnej sąd rozpoczyna od weryfikacji legitymacji wnoszącego skargę, który powinien wykazać naruszenie jego interesu prawnego przez plan ogólny gminy. NSA wskazał, że na skarżącym ciąży powinność udowodnienia, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia świadczy o tym, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego. Przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w danym momencie, a nie w przyszłości. Musi wywoływać następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., III FSK 97/24).
Do oceny legitymacji skargowej w przypadku planu ogólnego gminy będzie można zastosować orzecznictwo wypracowane na tle weryfikacji legitymacji przy zaskarżaniu planów miejscowych, które również stanowią akty prawa miejscowego, określające przeznaczenia terenów oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Na podstawie art. 101 ust. 1 usg prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Zdaniem NSA cytowany przepis usg stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa). Reguluje w sposób odrębny kwestię legitymacji skargowej w odniesieniu do skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Legitymację skargową przyznaje tylko podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., II OSK 1935/22).
Zaskarżanie planu ogólnego podlega także zasadom określonym w upzp. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego, naruszenia trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wprowadza sankcję nieważności uchwały za określone w nim naruszenia. Aby stwierdzić nieważność uchwały, należy wykazać istotne naruszenie prawa, które musi mieć charakter oczywisty i bezpośredni.
Tryb sporządzania aktu
Pierwszą z podstaw stwierdzenia nieważności planu ogólnego może być zatem istotne naruszenie trybu sporządzania aktu. Tryb sporządzania aktu planowania przestrzennego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia. Dla planu ogólnego kolejne etapy stanowią czynności określone w art. 13i upzp. Ustawa w sposób szczegółowy reguluje kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowania zmierzającego do ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy w planie ogólnym. Ustawa odnosi się przy tym do niezbędnych czynności, które muszą być wykonane w tym celu. Składają się one na szczegółowy tryb sporządzania i uchwalania planu ogólnego, zapoczątkowany podjęciem uchwały intencyjnej (art. 13i ust. 1 upzp), kontynuowany przez działania wskazane w art. 13i upzp (m.in. uzgodnienia i opiniowanie projektu aktu, konsultacje społeczne) oraz zakończony podjęciem uchwały uchwalającej plan ogólny. Uchwała w sprawie uchwalenia planu ogólnego jest ostatnią czynnością procesu sporządzania i uchwalania planu ogólnego, a poprzedzające ją wymagane etapy procedury mają zapewnić spełnienie wymogów planowania przestrzennego.
Pominięcie bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności w procedurze planistycznej może stanowić istotne naruszenie trybu, które skutkuje nieważnością aktu planowania przestrzennego w całości lub w części. Warto mieć jednak na uwadze, że nie każde naruszenie trybu sporządzania aktu musi prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.
Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu. Ocena, czy zaistniała taka przesłanka, wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Należy także uwzględnić, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., II OSK 3184/17).
Zasady sporządzania aktu
Zasady przygotowania planu ogólnego gminy dotyczą całego aktu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu ogólnego została określona w art. 13a, 13c, 13d, 13e i 13f upzp. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy i sposób dokumentowania prac planistycznych) zostały natomiast określone w przywołanym wcześniej rozporządzeniu. Istotne naruszenie tych zasad oznacza nadużycie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 3593/18). Jest to nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania i kształtowania ładu przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 46/20).
Forma planu ogólnego gminy a kwestia zakresu zaskarżenia
Plan ogólny gminy stanowi pierwszy akt prawa miejscowego, który jest sporządzany wyłącznie w formie danych przestrzennych. Uchwała rady gminy (miasta) w sprawie jego przyjęcia składa się tylko z kilku postanowień: o przyjęciu i zasadach jego wykonywania, a także zasadach wejścia w życie. Plan ogólny gminy jest załącznikiem do uchwały.
Nie ma zatem formy klasycznego aktu prawa miejscowego. Nie składa się z tekstu prawnego i map, jak to miało miejsce w przypadku planu miejscowego. Plan ogólny jest wyłącznie zbiorem danych przestrzennych, które można odczytać w formie elektronicznej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia projekt planu ogólnego gminy sporządza się w formie danych przestrzennych. Oznacza to, że plan ogólny ma wyłącznie formę pliku GML (ang. Geography Markup Language). W pliku tym są zawarte wszystkie ustalenia planu ogólnego w powiązaniu z mapą gminy. Zapoznanie się z treścią planu ogólnego (lub jego projektu) wymaga skorzystania z odpowiedniej przeglądarki danych przestrzennych, udostępnionej m.in. przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii (tinyurl.com/validatorgov [dostęp: 18.07.2025]).
Mając na uwadze charakter formy planu ogólnego, kluczowe z punktu widzenia adresata aktu może okazać się zatem uzasadnienie planu sporządzane wraz z projektem, które składa się z klasycznej części tekstowej i części graficznej. Uzasadnienie towarzyszy projektowi planu od samego początku procedury. Część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego zawiera wyjaśnienie m.in.: przyczyn wyznaczenia stref planistycznych, obszaru uzupełnienia zabudowy lub obszaru zabudowy śródmiejskiej – w przypadku ich wyznaczenia, przyczyn ustalenia gminnych standardów urbanistycznych, a także sposobu uwzględnienia w planie ogólnym uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy (np. polityki przestrzennej gminy określonej w strategii rozwoju gminy). Z kolei część graficzna uzasadnienia planu ogólnego ma formę prezentacji danych przestrzennych, granic działek ewidencyjnych i obiektów przestrzennych stanowiących uwarunkowania uwzględniane w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia adresatów planu kluczowy jest fakt, że rysunek będący załącznikiem do uzasadnienia planu jest jedynym materiałem graficznym prezentującym ustalenia planu ogólnego na tle uwarunkowań. Mimo że rysunek nie ma wartości normatywnej, a jedynie informacyjną, jest kluczowym źródłem informacji o ustaleniach planu ogólnego zawartych w danych przestrzennych dla wszystkich zainteresowanych ustaleniami planu.
Skierowanie skargi na plan ogólny gminy do sądu administracyjnego będzie początkowo wyzwaniem dla profesjonalnych pełnomocników. Wykazywanie naruszenia interesu prawnego skarżącego i opieranie zarzutów skargi na istotnym naruszeniu zasad lub trybu sporządzania planu ogólnego będzie podobne do sytuacji zaskarżania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Szczególną uwagę trzeba jednak poświęcić na formułowanie zakresu zaskarżenia, wnosząc o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Sąd administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności aktu w całości będzie następowało w wyjątkowych sytuacjach, np. gdy braki w procedurze planistycznej będą dotyczyły aktu w całości. Do takich naruszeń będzie można zaliczyć m.in. brak uzgodnienia projektu planu ogólnego z jednym z organów czy przeprowadzenie niepełnych lub wadliwych konsultacji społecznych. Wydaje się, że znaczna część skarg indywidualnych wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 usg będzie obejmowała zarzuty dotyczące wybranych terenów lub działek objętych planem ogólnym. W takiej sytuacji kluczowe jest właściwe określenie zakresu zaskarżenia w skardze do sądu administracyjnego.
Konstruowanie zakresu zaskarżenia planu ogólnego powinno odnosić się do kryterium terenu. Stwierdzenie nieważności planu ogólnego w części obejmującej konkretny teren spowoduje wyeliminowanie wszystkich zasad dotyczących tego terenu zarówno w zakresie przeznaczenia, jak i parametrów oraz wskaźników zabudowy. W przypadku braku możliwości odniesienia się do terenu przyjęcie kryterium działki geodezyjnej wydaje się zasadne. Jak wskazał WSA we Wrocławiu, kryterium działki geodezyjnej jest jednoznaczne i czytelne dla odbiorcy aktu normatywnego, nie budząc przy tym wątpliwości co do przestrzennego zakresu unieważnienia uchwały (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2020 r., II SA/Wr 268/20).
Autor
Sebastian Pięta
Autor jest doktorem nauk o polityce, radcą prawnym, w latach 2016–2024 kierował Oddziałem Nadzoru w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, obecnie współprowadzi kancelarię radców prawnych specjalizującą się w prawie samorządowym.
