Spis treści:
-
- Dopuszczenie pełnomocników w postępowaniu odwoławczym
- Zadania pełnomocnika
- Sformułowanie zarzutów i żądań
- Przebieg rozprawy
- Rola pełnomocnika
- Podsumowanie
Postępowanie odwoławcze przed KIO jest głównym elementem systemu środków ochrony prawnej przewidzianych w przepisach pzp. Jego celem jest zapewnienie zgodności działań zamawiających z przepisami prawa i zagwarantowanie wykonawcom efektywnej ochrony ich interesów w toku całego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Spory dotyczące zamówień publicznych to obszar, w którym znajomość procedury i przepisów prawa materialnego odgrywają kluczową rolę. Właściwa reprezentacja stron może zadecydować o powodzeniu całego postępowania zarówno przed Krajową Izbą Odwoławczą (dalej: KIO, Izba), jak i przed sądem okręgowym właściwym jako sąd zamówień publicznych, który sprawuje sądową kontrolę orzeczeń wydanych w postępowaniu odwoławczym.
Zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp) środki ochrony prawnej określone w Dziale IX (art. 505–590 pzp) przysługują:
- wykonawcy, który ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przepisów ustawy pzp;
- uczestnikowi konkursu, który ma lub miał interes w uzyskaniu nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przepisów ustawy pzp;
- organizacjom wpisanym na listę organizacji uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej, prowadzoną przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, ogłaszaną na stronie internetowej UZP;
- Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Dopuszczenie pełnomocników w postępowaniu odwoławczym
Zgodnie z treścią art. 510 pzp krąg osób mogących być pełnomocnikami w postępowaniu odwoławczym jest ograniczony. Jak stwierdziła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 2 marca 2021 r. (KIO 344/21):
Katalog ten ma charakter zamknięty. Oznacza to, że osoby niemieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych w tym przepisie nie mogą być skutecznie ustanowione pełnomocnikiem.
Pełnomocnikami mogą być przedstawiciele pięciu grup:
- adwokaci;
- radcy prawni;
- osoby sprawujące zarząd majątkiem lub interesami strony;
- osoby pozostające ze stroną w stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia;
- pracownik uczestnika postępowania odwoławczego, jeżeli tym uczestnikiem jest osoba prawna lub przedsiębiorca.
W nawiązaniu do ustalonego kręgu osób, które mogą być pełnomocnikami przed KIO, ciekawa pozostaje kwestia skutków dopuszczenia przez Izbę zastępowania strony przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem zgodnie z komentowanym przepisem. Problem ten nie był znany wcześniej na gruncie pzp. Jest on natomiast obecny w postępowaniu cywilnym, gdzie skutkiem jest nieważność postępowania. Z kolei w pzp brakuje odpowiednika art. 379 pkt 2 kpc.
Wydaje się zatem, że nienależyta reprezentacja strony może być przesłanką przemawiającą za uwzględnieniem skargi na orzeczenie Izby wniesionej do sądu zamówień publicznych. Byłoby to zgodne z zasadą prawa do sądu i możliwości obrony swych praw. Strona reprezentowana przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, de facto i de iure nie brała bowiem udziału w postępowaniu. Tym samym została pozbawiona możliwości obrony swych praw przed wyznaczonym do rozpoznawania spraw z zakresu prawa zamówień publicznych organem będącym sądem w rozumieniu prawa unijnego.
Należy zgodzić się z tezą zawartą w postanowieniu SN z 11 września 2012 r. (II PZ 21/12), że rygory procesowe są ustanawiane nie tylko dla ochrony konkretnych praw i interesów procesowych stron. Ich przestrzeganie służy w wymiarze ogólnym zarówno stronom, jak i interesowi wymiaru sprawiedliwości.
Na potrzeby występowania przed KIO w charakterze pełnomocnika strony kluczowe jest posiadanie odpowiednio sformułowanego pełnomocnictwa, które należy dołączyć do dokumentów sprawy przy pierwszej czynności procesowej. Zdaniem KIO występowanie przed Izbą przekracza zakres zwykłego zarządu (KIO 1435/13), w konsekwencji pełnomocnik powinien się legitymować pełnomocnictwem rodzajowym, a nie ogólnym. Podstawą takiego twierdzenia jest art. 98 kc, w myśl którego do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności.
Pełnomocnictwo rodzajowe do reprezentowania wykonawców przed Krajową Izbą Odwoławczą musi wskazywać, że mocodawca upoważnił pełnomocnika do np. podpisania i wniesienia odwołania kierowanego do KIO. Ponadto należy precyzyjnie określić postępowanie, którego dotyczy sprawa (KIO 35/12).
Pełnomocnik występujący w imieniu wykonawcy, składając dokumenty, nie może zapomnieć o przedstawieniu – oprócz pełnomocnictwa – aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wykonawcy. Odpis jest konieczny do wykazania, że pełnomocnik jest właściwie i skutecznie umocowany, tzn. że pełnomocnictwo zostało podpisane przez osobę lub osoby upoważnione do reprezentowania spółki (członek zarządu, członkowie zarządu, członek zarządu wraz z prokurentem). Takie tezy stawiała KIO w postanowieniach z 29 lipca 2013 r. (KIO 1761/13) i z 3 kwietnia 2014 r. (KIO 630/14).
Pełnomocnik jest zobowiązany, przy pierwszej czynności przed Prezesem Izby lub przed Izbą, dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Jeżeli pełnomocnictwo jest składane w formie pisemnej, pełnomocnik składa je wraz z odpisem dla stron i uczestników postępowania odwoławczego, chyba że odpis pełnomocnictwa został doręczony przez pełnomocnika bezpośrednio stronie i uczestnikowi. Adwokat i radca prawny mogą – podobnie jak w innych rodzajach postępowań – sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.
Specyfika postępowania odwoławczego, przejawiająca się m.in. krótkimi terminami i koncentracją materiału dowodowego oraz wysokim stopniem sformalizowania, sprawia, że szczególnego znaczenia nabiera udział profesjonalnych pełnomocników. Wśród nich istotną rolę odgrywa radca prawny (może być też i adwokat, jednak na potrzeby niniejszego artykułu skupimy się na radcy prawnym), którego zadania wykraczają daleko poza tradycyjnie pojmowane zastępstwo procesowe.
Udział radcy prawnego w postępowaniu odwoławczym przed KIO, jako profesjonalnego pełnomocnika, jest szczególnie istotny z uwagi na fakt, że w tego typu postępowaniach niezbędna jest nie tylko wiedza z zakresu prawa zamówień publicznych, ale także znajomość orzecznictwa KIO oraz sądu okręgowego i Sądu Najwyższego. W postępowaniu odwoławczym radca prawny może reprezentować zarówno zamawiających, jak i wykonawców, pełniąc jednocześnie funkcję doradczą i strategiczną.
Jednym z najważniejszych obowiązków pełnomocnika jest skonstruowanie właściwych zarzutów odwołania. W orzecznictwie KIO konsekwentnie podkreśla się, że granice rozpoznania sprawy wyznaczają zarzuty przedstawione w odwołaniu.
Radca prawny w odwołaniu powinien wskazać:
- skarżoną czynność zamawiającego bądź zaniechanie danej czynności przez zamawiającego;
- naruszony przepis prawa – pzp;
- okoliczności faktyczne uzasadniające zarzut;
- wpływ naruszenia na sytuację wykonawcy.
Nieprecyzyjne sformułowanie zarzutów może prowadzić do ograniczenia możliwości skutecznego dochodzenia ochrony prawnej.
Zadania pełnomocnika
W postępowaniach przed KIO rolę radcy prawnego można określić mianem roli stratega procesowego. W swoich zadaniach skupia się on na:
- ocenie zasadności wniesienia odwołania;
- analizie skutków w przypadku oddalenia odwołania, a w szerszym aspekcie – skutków gospodarczych podejmowanych działań.
Radca prawny jako profesjonalny pełnomocnik przed wydaniem rekomendacji odnoszącej się do zasadności wnoszenia odwołania do KIO (bądź nie) powinien mieć na uwadze, oprócz wartości zamówienia, także ryzyko przegrania postępowania, potencjalne koszty procesowe oraz wpływ sporu na dalsze relacje między wykonawcą a zamawiającym. Pełnomocnik strony, decydując się na wniesienie odwołania do KIO, musi wiedzieć, że samo podniesienie zarzutów nie wystarczy. Pełnomocnik strony powinien wykazać okoliczności, na których opiera swoje twierdzenia. Tym samym istota roli radcy prawnego (jako pełnomocnika strony) powinna polegać na:
- identyfikacji środków dowodowych;
- ocenie ich przydatności w danym postępowaniu;
- przygotowaniu strategii procesowej lub dowodowej;
- aktywnym uczestnictwie w postępowaniu dowodowym w czasie rozprawy.
Współczesna praktyka pokazuje, że skuteczność pełnomocnika często zależy nie tyle od liczby przywołanych przepisów, ile od jakości przedstawionego materiału dowodowego.
Swoistym novum w postępowaniach przed KIO od marca 2026 r. jest zobowiązanie stron i uczestników postępowania do przedstawiania swoich twierdzeń oraz dowodów na możliwie najwcześniejszym etapie sprawy. Intencją ustawodawcy było ograniczenie sytuacji, w których nowe argumenty lub dokumenty pojawiały się dopiero podczas rozprawy, utrudniając pozostałym uczestnikom skuteczne przygotowanie stanowiska. W następstwie wprowadzonych zmian zasadnicza argumentacja stron powinna być znana jeszcze przed rozprawą, co ma przyczynić się do sprawniejszego i bardziej przewidywalnego przebiegu postępowania odwoławczego.
Co do zasady, niedochowanie terminu wskazanego w art. 535 pzp skutkuje utratą prawa do powoływania nowych dowodów w toku postępowania. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia możliwości przedstawienia nowych dowodów na późniejszym etapie sprawy. Jeżeli wcześniejsze pozyskanie dowodów nie było możliwe albo potrzeba ich powołania wynikła już w toku postępowania odwoławczego, mogą one zostać zgłoszone aż do zamknięcia rozprawy. Ten wyjątek może być stosowany wyłącznie w sytuacjach obiektywnie uzasadnionych, a nie w przypadku opóźnień wynikających z nieodpowiedniego przygotowania stanowiska procesowego.
Nowelizacja pzp nakłada także obowiązek precyzyjnego formułowania wniosków dowodowych. Strona lub uczestnik postępowania powinni wskazać nie tylko sam dowód, ale również fakty, które mają zostać nim wykazane. W praktyce wymaga to staranniejszego przygotowania pism procesowych już od początku postępowania.
Wprowadzenie w marcu 2026 r. do pzp tych zmian do przepisów dotyczących postępowań odwoławczych w jeszcze większym stopniu uwypukla znaczenie profesjonalnego zastępstwa procesowego. Rola takiego pełnomocnika – radcy prawnego nie ogranicza się zatem tylko i wyłącznie do reprezentacji strony przed Izbą, lecz obejmuje kompleksowe przygotowanie sprawy, ocenę ryzyk procesowych oraz dobór odpowiedniej argumentacji i materiału dowodowego odpowiadających specyfice konkretnego postępowania.
Sformułowanie zarzutów i żądań
Skuteczność odwołania w dużej mierze zależy od prawidłowego sformułowania zarzutów i żądań. KIO, co do zasady, rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Mając na uwadze fakt, że odwołanie jest pismem podlegającym ścisłym wymogom formalnym, w praktyce powinno ono zawierać:
- oznaczenie odwołującego i jego pełnomocnika;
- oznaczenie zamawiającego i postępowania (numer, nazwa);
- wskazanie czynności lub zaniechania zamawiającego, które się zaskarża;
- zwięzłe przedstawienie zarzutów wraz z podaniem naruszonych przepisów;
- żądanie (czego oczekuje się od Izby, np. nakazania powtórzenia oceny ofert, unieważnienia odrzucenia, zmiany postanowień SWZ);
- okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające odwołanie oraz przedstawienie dowodów.
Do odwołania należy dołączyć dowód uiszczenia wpisu, pełnomocnictwo (jeżeli działa pełnomocnik) i dowód przekazania kopii odwołania zamawiającemu. O odwołaniu należy myśleć jak o fundamencie całego sporu. To, czego w nim zabraknie, zwłaszcza zarzutów, nie da się później uzupełnić ani przed Izbą, ani w skardze do sądu. Dlatego zalecane jest poświęcenie maksymalnego czasu na kompletne i precyzyjne sformułowanie zarzutów, ponieważ potem nie będzie możliwości wnoszenia poprawek.
Rosnąca z roku na rok liczba odwołań składanych do KIO w postępowaniach dotyczących zagadnień technicznych, informatycznych czy środowiskowych stwarza konieczność stałego poszerzania wiedzy i zdobywania nowych kompetencji przez pełnomocników. Coraz większego znaczenia nabiera umiejętność współpracy z ekspertami technicznymi i zdolność prezentowania skomplikowanych zagadnień w sposób zrozumiały dla składu orzekającego. Można zatem mówić o ewolucji roli radcy prawnego od klasycznego pełnomocnika procesowego do wyspecjalizowanego doradcy zarządzającego sporem w obszarze zamówień publicznych.
Przebieg rozprawy
Izba rozpoznaje odwołanie na jawnej rozprawie, co do zasady, w terminie 15 dni od dnia doręczenia odwołania Prezesowi Izby (w postępowaniach krajowych terminy bywają krótsze). Strony przedstawiają stanowiska i dowody.
Reprezentujący stronę radca prawny oprócz prezentowania stanowiska swojego mocodawcy przedstawia także zgromadzone dowody. Nadto bierze czynny udział w postępowaniu, zadając pytania pozostałym uczestnikom postępowania oraz biegłym (o ile dowód z ich zeznań został przez Izbę dopuszczony), a także wdając się w polemikę z argumentami przeciwnika. Ponadto kluczowe znaczenie ma również szybkie reagowanie na nowe okoliczności przedstawione przez stronę (strony) przeciwną, wyciąganie wniosków i formułowanie odpowiednich twierdzeń.
Mimo że postępowanie przed KIO charakteryzuje się mniejszym formalizmem niż postępowanie przed sądem, nie oznacza to, że udział profesjonalnego pełnomocnika ma w nim mniejsze znaczenie. Wręcz odwrotnie – zwiększa znaczenie doświadczenia pełnomocnika, refleksu i umiejętności podejmowania trafnych decyzji procesowych w czasie rzeczywistym. To właśnie połączenie wiedzy merytorycznej z doświadczeniem procesowym i umiejętnościami retorycznymi często przesądza o skutecznej ochronie interesów reprezentowanego podmiotu.
Rola pełnomocnika
Pozycja radcy prawnego w postępowaniu przed KIO ma charakter wielowymiarowy. Obejmuje funkcje procesowe, dowodowe, doradcze i strategiczne. Skuteczność działania pełnomocnika zależy obecnie nie tylko od znajomości przepisów prawa zamówień publicznych, lecz także od umiejętności przewidywania skutków procesowych podejmowanych działań oraz właściwego wykorzystania dorobku orzeczniczego KIO i sądów powszechnych.
W związku z tym radca prawny pozostaje jednym z kluczowych uczestników systemu środków ochrony prawnej, wpływając na poziom ochrony interesów klientów i jakość funkcjonowania na rynku zamówień publicznych. Występowanie radcy prawnego w charakterze pełnomocnika strony w postępowaniu odwoławczym przed KIO wiąże się z obowiązkiem zapewnienia klientowi profesjonalnej pomocy prawnej i z koniecznością przestrzegania pewnych standardów etycznych wynikających z przepisów Kodeksu Etyki Radcy Prawnego. Charakter postępowania przed KIO, pomimo mniejszego formalizmu niż postępowanie sądowe, wymaga od radcy, jako od profesjonalnego pełnomocnika, rzetelności w podejmowanych działaniach i lojalności wobec mocodawcy.
Radca prawny powinien wykonywać swoje obowiązki z należytą starannością, kierując się zdobytą wiedzą, doświadczeniem zawodowym oraz zasadami etyki. Tym samym spoczywa na nim obowiązek przedstawiania twierdzeń i dowodów zgodnych ze stanem faktycznym, unikania działań zmierzających do wydłużenia postępowania oraz formułowania argumentacji prawnej w sposób rzetelny i odpowiedzialny. Istotne jest, aby profesjonalny pełnomocnik zachowywał niezależność zawodową także w sytuacji, w której oczekiwania mocodawcy pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem lub zasadami etyki zawodowej.
Kolejnym obowiązkiem ciążącym na radcy jest zachowanie tajemnicy zawodowej i niedopuszczenie do wystąpienia konfliktu interesów. W tego typu postępowaniach pełnomocnik często uzyskuje dostęp do informacji o kluczowym znaczeniu gospodarczym, ekonomicznym lub handlowym, których ochrona jest jednym z podstawowych elementów zaufania łączącego radcę prawnego z mocodawcą.
W postępowaniu odwoławczym przed KIO praktyka (w tym orzecznicza) pokazuje, że nawet doświadczeni pełnomocnicy popełniają błędy, które mogą osłabić stanowisko strony w postępowaniu, przygotowaną argumentację i dowody, co w efekcie może wpłynąć na wydanie niekorzystnego dla strony orzeczenia.
Podsumowanie
Postępowanie odwoławcze przed KIO wymaga od pełnomocnika wysokich kwalifikacji zawodowych, doświadczenia procesowego i doskonałej znajomości prawa zamówień publicznych. Dlatego rola radcy prawnego nie ogranicza się tylko do sporządzenia odwołania czy odpowiedzi na nie. Obejmuje kompleksowe wsparcie mocodawcy na każdym etapie postępowania: od analizy dokumentacji, identyfikacji ryzyk prawnych, przez przygotowanie argumentacji i dowodów, po aktywną reprezentację mocodawcy na rozprawie przed KIO, oraz doradztwo w zakresie zasadności korzystania z innych środków ochrony prawnej.
Ta rola wzrosła dzięki marcowym zmianom wprowadzonym do prawa zamówień publicznych. Wzmacniają one znaczenie właściwego przygotowania sprawy już na jej początkowym etapie. Zwiększona koncentracja materiału dowodowego, ograniczenie możliwości późniejszego przedkładania nowych dowodów i twierdzeń sprawiają, że skuteczność ochrony interesów każdej ze stron (zamawiających i wykonawców) zależy od jakości pracy profesjonalnego pełnomocnika. Radca nie pełni tylko funkcji reprezentacyjnej. Jest strategicznym doradcą, który dzięki swej wiedzy i doświadczeniu oraz umiejętnościom procesowym realnie wpływa na przebieg, a tym samym na wynik postępowania odwoławczego.
Wobec złożoności systemu zamówień publicznych, wprowadzanych kolejnych zmian w przepisach rola profesjonalnego pełnomocnika w najbliższych latach nadal będzie rosła, czyniąc jego udział jednym z kluczowych elementów skutecznej ochrony zamawiających i wykonawców.
Autor
Ewa Pacer-Sawicka
Autorka jest radcą prawnym.
